2026年，上海在打造“产业生态”营商环境方面，迎来了首发政策。
昨天，上海公布《上海市促进租赁和商务服务业“产业聚集、空间聚集、要素聚集”三年行动计划（2026—2028年）》（以下简称《行动计划》），提出到2028年，上海市租赁和商务服务业营收突破1.5万亿元，规模保持全国领先。
广告、咨询、人力资源、会展、法律服务……这些行业统称为租赁和商务服务业，看似不如芯片等产业“硬核”，却渗透到人们生活和城市经济中。上海开年首个产业政策，为何要聚焦这个行业？
事关万亿元级的“产业聚集、空间聚集、要素聚集”，背后是一种全新的产业生态培育逻辑。换句话说，上海对租赁和商务服务业进行改革，就是要“试水”这一培育逻辑，未来在更多的细分产业复制推广。
产业聚集背后的城市算盘
作为中国的经济中心城市，租赁和商务服务业是上海实打实的优势产业，产业规模常年位居全国第一。2025年，上海租赁和商务服务业营收预计超过1.3万亿元，占上海经济总量8%以上，是重要的支柱服务业。
可近年来，上海租赁和商务服务业的发展速度开始放缓，行业增速落后于全国平均水平。如何挖掘增量，让租赁和商务服务业能再度“跑起来”，成为上海服务业发展的重要议题。
但服务业不同于制造业，可以靠重大项目拉动。上海租赁和商务服务业分支众多，零星分布在各区，很难“一手抓”。
这就像拥有一手好牌，却没有打出最佳组合。这次公布的《行动计划》要做的，就是重新洗牌、精准发牌。
在新政中，一份清晰的“产业地图”浮出水面：到2028年，广告业重点布局徐汇、黄浦、普陀，三区要拿下全市50%的营收；人力资源服务业重点布局浦东、静安、黄浦，未来合计营收要占全市超60%；组织管理服务业聚焦浦东、静安、徐汇，未来合计营收占比要达到55%；咨询调查业聚焦浦东、静安、黄浦，目标占比要达到70%；会展业聚焦浦东、徐汇、青浦，目标占比要达到60%；法律服务业聚焦浦东、静安、徐汇，目标占比80%；旅行社及相关服务业则要在长宁区形成55%的聚集度。
重新规划后，租赁和商务服务业将重点落向浦东、静安、徐汇、黄浦、青浦、长宁、普陀7个区，每个区都有明确的赛道，每条赛道都有头部区域。在此基础上，各集聚区将实施企业梯度培育行动，瞄准全球化与世界城市研究网络（GaWC）评价体系和全球性服务机构名单开展精准招引。
当然，这并不是不让其他区域发展相关行业，而是要通过支持重点区域，做大服务业市场增量，加快产业的整体发展。上海市发展改革研究院副院长马海倩表示，租赁和商务服务业分支领域很多，各个区域明确了细分赛道之后，可以有效避免同质竞争和资源错配，做强当地的区域特色。
记者从相关部门了解到，规划到2028年，7个集聚区营收占全市比重超过70%，其中浦东、静安、徐汇、黄浦等4个重点集聚区营收占全市比重近六成。
空间聚集背后的化学反应
“产业聚集”有了规划，“空间聚集”要如何落地？上海的回答是：不仅要建园区，更要造生态。
漫步徐汇西岸，这里除了有高档写字楼，还经常举办大型展览活动，即便在工作日也充满生活气息，一到周末更是热闹非凡。这种变化，源自城市规划者对于产业生态的全新理解——招引更多企业之外，更重要的是营造一个个功能复合、活力持续、便于交流碰撞的创新空间。
这种理念尤其适用于需要高频人际交往和思维碰撞的租赁和商务服务业。因此，打造高能级、配套完善的载体空间是各区发展各自细分产业的重中之重。
位于青浦的虹桥国际会展产业园已经尝到甜头。2021年揭牌至今，虹桥国际会展产业园入驻企业超500家。这里不仅提供办公空间，更设有“总裁会客室”“共享会议区”，主办方办展时能就近接待客户、举办活动，商务效率大幅提升。
《行动计划》提出，要重点打造两类空间载体。一是业态复合、要素聚集的融合型商务空间。比如，黄浦江两岸滨江国际商务服务集聚带和“南京路—苏河湾”国际商务服务集聚带。这两条聚集带原本就是多种业态聚集交织的区域，未来租赁和商务服务业的产业定位将进一步明确。
二是特色鲜明、配套完善的专业型集聚载体。例如，在分散程度最高的广告行业，上海要重点建设多个数字广告特色产业园区，并支持徐汇、普陀推动“AI+数字广告”创新聚集发展，推动嘉定中广国际国家广告产业园数字化转型等。
上海不仅提供载体，更希望打造生态，促进租赁和商务服务业的空间更加“融合”。
《行动计划》还对空间载体的完善提出支持举措，重点是支持商务楼宇更新提升。比如，落实容积率奖励、弹性规划管理等政策，允许存量商务楼宇兼容租赁住房、人才公寓、酒店、文娱、医疗健康等功能，促进功能复合和业态融合。
要素聚集背后的精准匹配
产业方向定了，空间载体有了，最后一步是生产要素的聚集。
服务业需要的生产要素和制造业很不一样。制造业的核心是“制造商品”，其生产要素围绕制造效率展开；服务业的核心是“提供价值”，其生产要素围绕人才、信息和交互质量等方面展开。
所以，在这次的《行动计划》中，可以看到要素聚集重点指向了人才、数据、专业服务平台等领域。
而且，这些要素保障还针对产业需求进行了细化。就拿人才保障来说，《行动计划》并没有泛泛而谈“吸引人才”，而是点出了涉外法律、境外税务、国际仲裁等服务业企业“走出去”急需人才的领域，针对性地提出配套措施，比如打造海外人才一站式服务平台；优化人才居留、出入境流程；甚至单列赛道，增加商务人才在各类计划中的名额。
除此之外，根据细分赛道定位，《行动计划》还鼓励各区出台特色的配套政策。
在此之前，已有部分区展开服务业政策补贴的探索。例如，浦东、静安出台专业服务券，徐汇出台新质服务券，让企业购买法律服务、咨询报告等都能获得补贴，收获了不错反响。
这次《行动计划》创新性提出“出海服务券”，企业开拓海外市场时，从设立分支机构到购买当地服务都能使用。
要素精准匹配的背后，折射出上海服务业发展思路的转变。“服务业同样需要培育生态——在这个生态里，产业需要什么，我们就提供什么。”马海倩指出。这意味着，要素与空间的聚集不再仅是物理上的叠加，更是为了服务产业、激活创新。由此形成的“产业引领—空间承载—要素赋能”闭环，正成为上海服务业迈向高质量发展新阶段的核心思路。
相关政策制定者表示，目前各区对于租赁和商务服务业细分赛道的打造十分积极，“过去发展服务业很难找到抓手，现在有了‘三聚集’这样一套行动指引，区里会觉得省力很多”。
作为开年首个重磅产业政策，“三聚集”的探索才开了一个头。未来，这种产业发展理念会贯穿到更多改革中去，探索超大城市现代服务业发展新范式。
记者 吴丹璐
